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本報特稿/國際形勢轉變與美國戰略調整(下)

（三）重估國會的國防戰略角色 　當國際形勢從冷戰格局走向後冷戰時，美國國防部曾做過極繁複的評估，包括1993年的「自下而上的評估報告」(Bottom-Up Review)，該報告促使美國縮減軍力，調整為能同時應付兩個地區突發狀況戰略（MRCs），而非冷戰時期集中注意力在北約與華沙公約國間的衝突。 　美國國會在調整戰略過程中，對國防預算部分有較大著力點，在上一次的戰略調整中，國會主要關切的問題是，當國際步入後冷戰時期，美國應維持什麼樣規模的軍力？1990年代初期，眾議院與參議院軍備小組均曾召開多次聽證會，並且推動年度國防授權法案。 　當時，有些委員提出軍備縮減計畫，也有些委員致力於提出美國未來的國防戰略、方案與預算，例如參議員麥肯(John McCain)即在1991年11月提出一份長達32頁的政策報告，對未來的國防預算、任務、軍力結構、及武器採購計畫提出建議。 　國會議員個人當中最投入的應屬眾議員亞斯平（Les Aspin）。當年他擔任眾議院軍事委員會主席，他與軍事委員會成員合作，評估冷戰結束對美國國防的影響。1992年初，他們提出在後冷戰時代美國應維持的軍力規模，以及國防預算，最主要的訴求是在推翻布希總統，原本以基地駐軍為主軸的國防戰略，在1992年1月和2月的多次聽證會、記者會中，他們大力推動這些觀點。在眾預院預算委員會提出計畫之前，他們即已擬妥一份新的國防預算建議，次年的國防計畫即大致均採納這份計畫中的建議，而且由於亞斯平的積極投入，使得他在1993年出任國防部長，1993年他將之前的努力過程整理為，自下而上的評估報告(BUR)。這份民間推動的評估報告成為，如今仍沿用的「四年期國防總檢討報告」(Quadrennial Defense Review, QDR)的前身。 （四）對國防政策的影響 　國際戰略形勢轉變對美國戰略與國防計畫具有重大影響，挑起各方激辯，在研議未來的國防政策與軍力部署時，需將2011年通過的預算控制法(Budget Control Act, BCA)、2012年1月的戰略指導文件，以及2014年的四年期國防總檢討報告的相關重點列入考量，然而這些文件基礎是來自於後冷戰時期的戰略考慮，若依據這些文件制訂新的戰略將無法回應新的情勢演變。 　有專家質疑預算限制法的規定是否合宜，認為預算控制法本身都需要再斟酌或加以修正，因為若按目前國際情勢的發展，未來美國國防預算應高於預算限制法所訂的上限。主要的評估因素包括： 　１．美國與北約在歐洲軍力 　俄羅斯併吞克里米亞半島與後續對烏克蘭東部，以及東歐部分地區的作為對西方國家是一大警訊。決策者必須立即盤點美國與北約各國兵力部署是否充足。2014年7月，美國政府提出10億美元的國防預算，用於海外突發狀況的演習，其中9億2千5百萬美元即用於在歐洲的駐軍與演習。2014年9月4-5日，北約高峰會在威爾斯召開，北約各國代表宣布未來將更關注歐洲本身的安全事務，不再花太多心思在歐洲以外的演習。2014年12月俄羅斯公開新的軍事準則，表示未來對北約將採取更強硬立場。2015年6月，俄羅斯宣布，因應美國在東歐的軍事部署，俄羅斯將增加在西部邊界的駐守軍力。 　２．新型態的攻擊與強勢外交模式 　俄羅斯入侵克里米亞與後續對烏克蘭及東歐等國的干預行動，已經引起各國關注，對於俄羅斯這類混合型戰爭型態，或是較模糊的準戰爭戰術，各國均苦思有效因應之道；類似的情況發生在中共，日前中共在東海與南中國海領土爭議上所採取的行動，也令各國束手無策。 　３．核武與核子嚇阻 　俄羅斯官方多次主動宣稱擁有核武，是主要的擁核國反應出俄羅斯急欲重建本身大國地位的企圖。美國也因此重新開始重視核武與核子嚇阻戰略，提出將耗費幾十億美元的多年核武擴充計畫，包括新式核導彈潛艦，以及發展新一代長程戰略轟炸機。 ４．潛艦與反潛艦作戰 　中共的潛艦發展速度驚人，演習的消息時有所聞；俄羅斯有意重組海軍軍力，也開始在瑞典及芬蘭海域進行潛艦作戰演習。這些發展引起美國內部高度重視，美國瞭解發展攻擊型潛艦軍力，以及在美國及盟邦發展反潛作戰能力的重要性，將目標訂在增建維吉尼亞級潛艦、擴充反潛艦作戰平台與裝備，包括P-8海神反潛巡邏機，以及提供瀕海戰鬥艦運用的反潛作戰裝備…等。 　５．依賴俄羅斯製造的零件 　由於美國與俄羅斯的軍事對立升高，使得美國過去依賴俄羅斯取得零件的問題受到注意，包括俄羅斯製造的RD-180火箭引擎。美國過去經常發射的火箭，包括送到外太空軍用火箭的引擎很多都是俄羅斯製造的，未來也將是關切的重點。 　（五）國會關切的國防安全問題 　未來美國調整國防戰略，國會關切的問題包括： 　戰略情勢改變：國際安全環境恐將出現變化？若然，主要特徵為何？ 　重新評估美國國防經費、戰略與任務內容 　國會在重新評估過程中的角色：若真的有必要進行重新評估，該如何進行？美國國會應扮演什麼角色？國會本身也應該自己做評估？國會是否應提醒行政部門在評估時，應注意的問題或是要求應由第三方、獨立團體來做評估？或是兩者兼顧？ 　計畫的潛在效應：重新評估國際情勢是否將促使美國進行國防政策辯論？對未來的國防計畫將會有何影響？ 　美國與北約在歐洲的軍力：美國與北約對於在歐洲的軍力部署或演習是否足夠、適當？美國全面軍事結構檢討對於在歐洲的駐軍將造成什麼影響？美國調整軍力結構對亞太地區將造成何種影響？ 　新型態的進攻與強勢外交：美國與盟邦是否已具備足夠能力，應付俄羅斯對烏克蘭所進行的混合式戰爭，以及對中共在東海與南中國海所採取的行動？ 　核武與核子嚇阻：目前美國國防部是否將針對新的國際情勢，進行核武軍力現代化計畫，以及調整非戰略核武的數量？ 　潛艦與反潛艦作戰：美國目前的攻擊型潛艦與反潛作戰能力，是否足以應付新的戰略情勢所需？ 　對俄羅斯製零件的依賴問題：針對美國採用釵hRD-180火箭引擎與零件的問題，美國國防部是否已擬妥應變計畫？ 　（來源/中國國民黨中央政策委員會大陸情勢雙週報第1698期） 【中央網路報】